Các vấn đề khác - Viện nghiên cứu phát triển TPHCM
CÁC VẤN ĐỀ KHÁC CÁC VẤN ĐỀ KHÁC
Luận cứ cho sự cung cấp công cộng

Tại sao chính phủ lại tham gia vào việc cung cấp bất kể một loại hàng hoá nào? Ngay từ năm 1776, Adam Smith đã lập luận trong cuốn Của cải của các dân tộc rằng, trong thị trường cạnh tranh, một cá nhân theo đuổi lợi ích tư nhân sẽ thúc đẩy phúc lợi chung:

Họ chỉ quan tâm đến lợi ích của chính mình, và trong khi họ theo đuổi điều đó, cũng như trong nhiều trường hợp, họ lại được dẫn dắt bằng một bàn tay vô hình để thúc đẩy một kết cục không nằm trong ý đồ của họ. Bằng việc theo đuổi lợi ích riêng của mình, họ thường tăng cường thêm phúc lợi của xã hội một cách hữu hiệu hơn là khi họ thực sự có ý định thúc đẩy lợi ích đó (Smith 1950, tập 4, trang 477).

Trong những năm 1950, Arrow (1951) và Debreu (1959) đã chính thức hoá quan điểm của Adam Smith thành cái mà ngày nay được gọi là hai định lý cơ bản của kinh tế học phúc lợi. Định lý thứ nhất nói rằng, trong những điều kiện nhất định, tất cả mọi điểm cân bằng cạnh tranh đều đạt hiệu quả Pareto; tức là, trong một nền kinh tế đã đạt đến cân bằng cạnh tranh thì không ai có thể được lợi hơn nữa mà không phải làm cho người khác bị thiệt đi. Định lý thứ hai nói rằng, trong những điều kiện nhất định, chúng ta có thể đạt đến bất kỳ điểm phân phối nguồn lực đạt hiệu quả Pareto nào thông qua cơ chế thị trường phi tập trung. Những định lý này gắn liền với bất kỳ cuộc thảo luận nào về vai trò của chính phủ trong phân bổ nguồn lực. Chúng có nghĩa là, trong những điều kiện nhất định mà Arrow và Debreu giả định, khong chính phủ nào hay nhà lập kế hoạch tập trung nào, cho dù thông thái và có mục tiêu rõ ràng đến mấy, có thể cải thiện được kết quả mà hệ thống thị trường tự do đã tạo ra. Khả năng tốt nhất đối với các nhà làm kế hoạch là làm như các doanh nghiệp cạnh tranh, cố gắng tối đa hoá lợi nhuận của chính mình, nhưng họ không bao giờ có thể làm tốt hơn thế.

Nếu thế giới thực mà thoả mãn được các giả định của các định lý cơ bản của kinh tế học phúc lợi, thì thị trường sẽ sản xuất mọi hàng hoá có nhu cầ. Chính phủ không cần cung cấp bất cứ hàng hoá hay dịch vụ nào. Trong trường hợp đó, vấn đề công bằng sẽ trở thành luận chứng kinh tế duy nhất cho sự can thiệp của chính phủ. Tuy nhiên, thế giới thực lại cách xa thế giới lý tưởng hoá của Arrow và Debreu, và thường thì thị trường tư nhân không cung cấp được lượng hàng hoá và dịch vụ tối ưu xã hội. Trên nguyên tắc, bất kể khi nào thị trường thất bại thì sự can thiệp của chính phủ có thể nâng cao được phục lợi.

Thất bại thị trường - xuất phát từ những điều kiện lý tưởng mà Arrow và Debreu đã đưa ra - nảy sinh là do:

·        Cạnh tranh không hoàn hảo. Thí dụ, ai đó có thể có quyền lực độc quyền.

·        Người sản xuất hoặc tiêu dùng có thể áp đặt chi phí hoặc mang lại lợi ích cho những người sản xuất và tiêu dùng khác mà không phải trả tiền cho chi phí hoặc thu tiền vì lợi ích tạo ra, tức là đã có ngoại ứng trong sản xuất hoặc tiêu dùng.

·        Quá trình sản xuất hàng hoá công cộng mà với hàng hoá đó không thể hoặc không nên thu phí.

·        Thị trường không đầy đủ. Thị trường không mở rộng vô hạn trong tương lai, và nó không bao quát được hết mọi rủi ro.

·        Thông tin không đầy đủ và không hoàn hảo.

Có một luận cứ chung cho sự tham gia của khu vực công cộng bất cứ khi nào thị trường không thể hoặc không muốn sản xuất lượng hàng hoá và dịch vụ tối ưu xã hội.

Tuy nhiên, tính chất tham gia của chính phủ cần phải được cân nhắc thận trọng. Trong một số trường hợp, việc chính phủ sản xuất hàng hoá như đường sá có thể là thích hợp; trong những trường hợp khác, lại chỉ nên tài trợ cho việc sản xuất dịch vụ, như giáo dục tiểu học chẳng hạn; còn trong những trường hợp khác, trợ cấp lại là cách can thiệp thích hợp nhất, thí dụ như trợ cấp cho một khu rừng để cô lập vùng nhiễm điôxít các bon hoặc tiếp cận được các nguồn nước an toàn. Trong tất cả các trường hợp, chúng ta phải hỏi ba câu hỏi cơ bản sau:

·        Thất bại thị trường nào khiến khu vực tư nhân sản xuất nhiều hơn hoặc ít hơn lượng hàng hoá và dịch vụ tối ưu xã hội?

·        Dạng can thiệp nào của chính phủ là phù hợp để đảm bảo sản xuất được lượng hàng hoá tối ưu?

·        Cách can thiệp của chính phủ được đề xuất có thể tạo ra tác động muốn có hay không?

Nếu có những trường hợp rõ ràng để chính phủ can thiệp, thì chúng ta phải đánh giá chi phí và lợi ích của sự can thiệp đó và chứng minh được lợi ích có khả năng cao hơn chi phí. Chúng ta không thể giả định rằng, các quan chức chính phủ sẽ thành công trong khi thị trường thì thất bại. Sự can thiệp của chính phủ, nếu được thiết kế và thực hiện yếu kém, thì có thể gây ra nhiều vấn đề hơn là những gì chúng giải quyết được. Phần phụ lục này xem xét lại một số dạng thất bại thị trường phổ biến nhất và luận cứ cho sự can thiệp của chính phủ trong từng trường hợp và bàn đến hai lý do cho sự can thiệp của chính phủ ngoài lý do về thất bại thị trường: hàng hoá khuyến dụng và giảm nghèo đói.

Độc quyền tự nhiên

Độc quyền tự nhiên, những ngành công nghiệp trong đó các điều kiện cung cầu khiến cho việc sản xuất bằng một doanh nghiệp duy nhất sẽ tối thiểu hoá chi phí, là một trong những luận cứ lâu đời nhất cho việc chính phủ phải cung cấp hàng hoá và dịch vụ. Bàn tay vô hình của Smith chỉ vận hành tốt trên thị trường cạnh tranh. Trong nhiều thị trường, cạnh tranh không tồn tại; trong các thị trường khác thì cạnh tranh lại không hiệu quả. Một số qui trình sản xuất có lợi thế kinh tế theo qui mô; tức là chi phí sản xuất đơn vị giảm khi sản lượng tăng. Một thí dụ phổ biến là việc cấp điện. Trong những vùng có mật độ dân số cao, cung cấp điện qua một mạng lưới liên kết sẽ có hiệu quả hơn là mỗi hộ gia đình có riêng một máy phát điện.

Khi lợi thế kinh tế theo qui mô xuất hiện, thì các doanh nghiệp lớn sẽ sản xuất có hiệu quả hơn các doanh nghiệp nhỏ và có xu hướng sẽ chi phối thị trường. Suy cho cùng, chúng có thể khiến các doanh nghiệp nhỏ phá sản, và trong trường  hợp cực đoan, chúng có thể trở thành nhà độc quyền. Độc quyền có xu hướng đặt giá quá cao và sản xuất quá ít. Khi xuất hiện độc quyền tự nhiên, sự can thiệp của chính phủ có thể khiến họ sản xuất nhiều hơn và với giá rẻ hơn, ít nhất là trên nguyên tắc. Tuy nhiên, trước khi quyết định về một hình thức can thiệp nào của chính phủ, chúng ta cần đánh giá sự tổn thất phúc lợi từ việc thực hiện quyền lực thị trường và việc tăng thêm phúc lợi nhờ chính phủ can thiệp1.

Hình thức can thiệp nào là phù hợp? Lựa chọn đầu tiên là không làm gì cả. Giải pháp này có thể là tối ưu khi sản phẩm hoặc dịch vụ có hàng hoá thay thế gần gũi và quyền lực độc quyền yếu, tức là khi khả năng đặt giá cao để có lợi nhuận siêu ngạch là không đáng kể. Thí dụ, trong trường hợp truyền hình cáp, sự hiện diện của những sản phẩm thay thế gần gũi đã làm giảm quyền lực độc quyền của các nhà cung ứng truyền hình cáp, đủ để không cần sự can thiệp của chính phủ. Giải pháp truyền thống là cung cấp hàng hoá và dịch vụ thông qua một doanh nghiệp nhà nước. Ở nhiều nước, điện được cung cấp công cộng, và nhiều công ty cấp nước trên thế giới là doanh nghiệp nhà nước2.

Một giải pháp truyền thốgn khác là cho phép một doanh nghiệp tư nhân bị điều tiết, cung cấp hàng hoá và dịch vụ. Ở một số nước, các công ty điện thoại là công ty độc quyền tư nhân nhưng bị điều tiết. Việc điều tiết cũng có lợi ích và chi phí của nó.

Giải pháp phổ biến hơn là cho đấu giá đặc quyền kinh doanh cho các doanh nghiệp tư nhân. Thông qua đấu thầu cạnh tranh, đặc quyền kinh doanh sẽ được trao cho doanh nghiệp nào cung cấp được một lượng hàng hoá và dịch vụ cho trước với mức giá thấp nhất. Trên lý thuyết, có nhiều nhà thầu tham gia đấu thầu sẽ làm cho giá giảm đến điểm mà tại đó, nhà cung ứng cuối cùng sẽ chỉ nhận được lợi nhuận thông thường. Đấu thầu đặc quyền kinh doanh sẽ tránh được việc phải dùng đến điều tiết mà vẫn đạt được kết quả như nhau. Trên thực tế, đấu thầu đặc quyền kinh doanh phức tạp hơn nhiều, và liệu nó có đưa ra được những giải pháp xã hội mong muốn hay không, thì vẫn còn chưa rõ ràng. Viscusi, Vernon, và Harrington (1996) đã có phần đánh giá chung rất hay về kinh nghiệm của Mỹ.

Đâu là giải pháp ưa thích để giải quyết vấn đề độc quyền tự nhiên, một doanh nghiệp tư nhân bị điều tiết, một doanh nghiệp nhà nước, hay đấu thầu đặc quyền kinh doanh? Xếp hạng những phương án thay thế này theo trình tự ưu tiên là điều khó khăn. Bằng chứng về tính hiệu quả tương đối của các công ty tiện ích bị điều tiết do tư nhân sở hữu so với doanh nghiệp công thì còn lẫn lộn, mặc dù có nhiều bằng chứng nghiêng về tính hiệu quả cao hơn của các doanh nghiệp tư nhân bị điều tiết (DiLorenzo và Robinson 1982; Moore 1970). Kinh nghiệm về đấu thầu đặc quyền kinh doanh ở Mỹ cho thấy chính phủ đã nhanh chóng chuyển từ người bán đấu giá đơn thuần sang thành người điều tiết. Tuy nhiên, vì đấu thầu đặc quyền kinh doanh đã tạo ra vai trò lớn hơn cho các lực lượng cạnh tranh, nên đây là giải pháp khả quan nhất.

Ngoại ứng

Ngoại ứng là một lập luận truyền thống khác cho can thiệp của chính phủ. Đôi khi các hoạt động tạo ra lợi ích và chi phí lại không tác động đến lợi ích và chi phí của doanh nghiệp. Thí dụ, một khu rừng có thể làm giảm hàm lượng điôxít các bon trên thế giới, nhưng chủ nhân của khu rừng - những người phải chịu toàn bộ chi phí trồng và duy trì khu rừng - lại không thể thu tiền vì những lợi ích đó. Kết quả là, khu rừng có thể nhỏ hơn qui mô đáng có nếu xét trên quan điểm thế giới. Trong một số trường hợp khác, một dự án có thể sử dụng nguồn lực mà không phải trả tiền. Kết quả là, nó có thể sản xuất ra nhiều hơn mức xã hội muốn có. Thí dụ, một dự án thuỷ lợi có thể làm giảm sản lượng đánh bắt cá ở vùng hạ lưu. Sự không nhất trí giữa chi phí tư nhân và xã hội đã dẫn đến một hệ thống thuỷ lợi có qui mô lớn hơn mức xã hội muốn có. Ngoại ứng là một trong những lập luận chính giải thích cho sự can thiệp của chính phủ trong việc cung cấp dịch vụ giáo dục và phòng chống bệnh truyền nhiễm qua đường giao tiếp.

Chính phủ có thể can thiệp theo nhiều cách để bắt các doanh nghiệp phải sản xuất lượng hàng hoá tối ưu xã hội nếu quá trình sản xuất đó tạo ra ngoại ứng. Nếu cường độ ngoại ứng không đáng kể, thì một phương án là không làm gì cả. Ô tô làm ô nhiễm không khí ngay từ khi chúng được phát minh ra, nhưng vấn đề chưa trở nên nghiêm trọng cho đến khi số lượng ô tô trở thành quá nhiều. Một giải pháp khác là điều tiết. Thí dụ, Luật về Không khí Sạch ở Mỹ đã xác định tiêu chuẩn chất lượng cho không khí xung quanh. Giải pháp thứ ba là đánh thuế người sản cuất ra các ngoại ứng tiêu cực để không khuyến khích họ sản xuất và trợ cấp những người sản xuất ra ngoại ứng tích cực để khuyến khích họ sản xuất thêm. Thí dụ, Dự án Môi trường Toàn cầu đã tài trợ cho việc sản xuất hàng hoá và dịch vụ làm giảm ngoại ứng môi trường toàn cầu.

Về mặt lý luận, ít nhất chúng ta cũng có thể đạt đến giải pháp tối ưu xã hội thông qua thuế và trợ cấp. Hình 1A.1. biểu thị thị trường về hàng hoá X. Đường cầu cho biết lợi ích tư nhân cận biên của việc tiêu dùng hàng hóa X. Chi phí tư nhân cận biên để sản xuất hàng hoá X là đường thấp hơn, ký hiệu MCtư nhân. Tuy nhiên, sản xuất hàng hoá này đã tạo ra một ngoại ứng là ô nhiễm, làm cho chi phí xã hội của nó cao hơn chi phí tư nhân. Tại mỗi mức sản lượng, ô nhiễm đều làm chi phí xã hội cao hơn chi phí tư nhân; vì thế chi phí sản xuất xã hội được xác định bởi đường MCxã hội, đường này nằm trên đường MCtư nhân. Khi không có sự can thiệp của chính phủ, thị trường sẽ sản xuất Q đơn vị trong khi sản lượng tối ưu là Q* và mức giá tối ưu là P*. Thuế tối ưu bằng P* - P sẽ làm tăng giá X lên đến P* và khiến sản xuất ra Q* đơn vị. Nếu ngoại ứng là tích cực thì vị trí của đường MCxã hội và đường MCtư nhân sẽ đổi chỗ cho nhau và cách can thiệp tối ưu sẽ là trợ cấp.

Hàng hóa công cộng

Luận cứ mạnh nhất cho sự cung cấp công cộng bắt nguồn từ bản chất của chính những hàng hoá và dịch vụ được cung cấp. Tất cả các hàng hoá mà khu vực tư nhân cung cấp đều có chung một đặc điểm: người cung cấp hàng hoá có thể bắt những người muốn tiêu dùng phải trả tiền và thu lợi nhuận trong quá trình đó. Không phải tất cả các hàng hoá đều có chung đặc điểm ấy. Một loại hàng hoá rộng lớn có tên là hàng hoá công cộng, mà với chúng việc thu tiền là không thể được hoặc không đáng có. Khu vực tư nhân thường quay lưng lại với việc sản xuất hàng hoá công cộng. Nếu tư nhân sản xuất những hàng hoá đó thì họ thường đặt giá quá cao và sản xuất quá ít. Thí dụ, làm sạch không khí ở Mêhicô Xiti sẽ mang lại lợi ích to lớn cho thành phố, nhưng không có công ty tư nhân nào làm điều đó vì nó không thể thu tiền dịch vụ này.

Khó loại trừ hoặc loại trừ tốn kém

Thị trường tư nhânn không sản xuất những hàng hoá công cộng không có khả năng loại trừ, vì không thể ngăn cản bất cứ ai khỏi việc tiêu dùng chúng, ngay cả khi họ không muốn trả tiền cho hàng hoá đó. Hãy xét quốc phòng. Nếu quân đội thành công trong việc bảo vệ lãnh thổ quốc gia chống lại kẻ thù, thì tất cả các công dân đều hưởng lợi, bất kể họ có trả tiền để duy trì quân đội hay không. Tương tự, phun thuốc muỗi một khu vực để tiêu diệt muỗi mang bệnh sốt rét sẽ làm lợi cho mọi người dân sống xung quanh, nhưng thu tiền họ về dịch vụ này rất khó. Những ai từ chối trả tiền sẽ được “ăn không”. Nếu số người từ chối trả tiền đông thì việc phun thuốc muỗi có thể không thực hiện được. Do những khó khăn đó mà khu vực tư nhân thường không sản xuất những hàng hoá công cộng không có khả năng loại trừ hoặc sẽ sản xuất ra một lượng chưa tối ưu. Sản xuất công cộng những hàng hoá công cộng không có khả năng loại trừ thường được coi là nâng cao phúc lợi công cộng, và do đó, thuộc về chức năng thích hợp của chính phủ.

Hàng hoá không có tính cạnh tranh - việc loại trừ là không muốn có hoặc phi hiệu quả

Hàng hoá tư nhân còn có chung một đặc điểm quan trọng khác nữa, đó là chi phí tiêu dùng cận biên không phải không đang kể. Tuy nhiên, trong trường hợp hàng hoá công cộng không có tính cạnh tranh, thì chi phí tiêu dùng cận biên bằng 0 hoặc rất thấp. Thí dụ,  một khi chiếc cầu đã xây xong thì chi phí cận biên để cho phép một chiếc ô tô nữa sử dụng chiếc cầu gần như bằng 0, cho đến điểm tắc nghẽn. Tương tự, chi phí để thông báo cho 1.000 người tiêu dùng qua các làn sóng trong không khí cũng bằng chi phí để thông báo cho 2.000 người. Thông tin cun cấp thêm cho 1.000 người tiêu dùng đó không làm giảm lượng thông tin cung cấp cho những người khác – chi phí tiêu dùng cận biên bằng 0. Mặc dù sản xuất tư nhân những hàng hoá không có tính cạnh tranh là có thể được, nhưng khu vực tư nhân sẽ sản xuất dưới mức tối ưu.

Việc định giá tối ưu xã hội, yêu cầu giá hàng hoá và dịch vụ phải bằng chi phí tiêu dùng cận biên của nó. Nếu giá bằng chi phí cận biên thì việc cung cấp tư nhân sẽ không có lãi. Thí dụ, đối với một chiếc cầu chưa tắc nghẽn thì việc định giá tối ưu đòi hỏi một mức phí rất thấp, thấp đến mức không thể trang trải được chi phí đầu tư ban đầu, và do đó, không thu hút được khu vực tư nhân. Nhưng nếu mức phí được ấn định quá cao để thu hút khu vực tư nhân thì lại có quá ít ô tô sử dụng chiếc cầu này. Chi phí tiêu dùng cận biên thấp thường được coi như một lập luận để cung cấp công cộng các hoạt động nghiên cứu và khuyến học, dịch vụ tiện ích, và dịch vụ thông tin công cộng, như thông tin về giá nông sản và thời tiết. Luận cứ cho việc công cộng tham gia cung cấp các hàng hoá công cộng không có tính cạnh tranh rất mạnh, nhưng tính chất của sự tham gia đó không nhất thiết phải là  cung cấp hàng hoá, vì Nhà nước tài trợ cho tư nhân cung cấp có thể là biện pháp tối ưu trong nhiều trường hợp. Thí dụ, chính phủ có thể đạt được mức độ nghiên cứu và dịch vụ khuyến học tối ưu với việc nhà nước tài trợ cho tư nhân cung cấp.

Thông tin không cân xứng và thị trường không đầy đủ

Thông tin hoàn hảo, được chia sẻ đồng đều giữa tất cả những người sản xuất và tiêu dùng, là giả định cơ bản cho hai định lý cơ bản của kinh tế học phúc lợi, vì nó là điều kiện tồn tại thị trường đầy đủ, tức là thị trường cho tất cả các loại hàng hoá và dịch vụ, và tất cả mọi loại rủi ro, được mở rộng vĩnh viễn trong tương lai. Không có giả định nào trong số này được thoả mãn hoàn toàn. Thông tin luôn luôn không hoàn hảo, và thị trường hiếm khi cung cấp được mọi loại hàng hoá và dịch vụ có chi phí cung cấp nhỏ hơn mức mà cá nhân sẵn sàng trả. Khi thông tin không hoàn hảo và thị trường không đầy đủ, thì hành động của các cá nhân có thể có tác động giống như ngoại ứng, dẫn đến việc sản xuất hàng hoá và dịch vụ dưới mức tối ưu (Greenwald và Stiglitz 1986).

Thất bại thị trường do thông tin khác với thất bại thị trường đã bàn đến trên đây ở hai khía cạnh quan trọng. Thứ nhất, hầu như từ trước đến nay các dạng thất bại thị trường “cũ” đều liên quan đến các nguồn lực dễ xác định. Thứ hai, chúng có thể được khắc phục (ít nhất là về lý thuyết) bằng những sự can thiệp được xác định đúng đắn của chính phủ. Trái lại, thất bại thị trường dựa trên thông tin tốn kém và không hoàn hảo cũng như thị trường không đầy đủ lại tồn tại dai dẳng trong nền kinh tế và rất khó, nếu không muốn nói là không thể, khắc phục được. Vì thế, người sản xuất thường biết nhiều hơn người tiêu dùng về sản phẩm mà họ bán. Thí dụ, các chủ ngân hàng và giám đốc ngân hàng biết rõ về tình hình tài chính của tổ chức của họ hơn là người tiêu dùng. Người mua xe ô tô cũ thường biết ít về tình trạng của xe hơn là người chủ và có thể mua phải một vật vô dụng. Bệnh nhân cũng thường biết về phương pháp điều trị bệnh ít hơn bác sĩ của họ và sẽ phải chấp nhận phương pháp điều trị đã định trước, ngay cả khi không cần thiết. Thông tin không cân xứng đã tồn tại dai dẳng. Nếu thông tin đầy đủ và được chia sẻ đồng đều, thì sẽ có nhiều giao dịch hơn diễn ra vì ít bệnh nhân lo sợ bị lừa gạt hơn.

Sự can thiệp của chính phủ làm tăng luồng thông tin sẽ làm tăng số giao dịch, và do đó, tăng phúc lợi. Tuy nhiên, chính sách khắc phục hoàn toàn, đòi hỏi phải đánh thuế hay trợ cấp hầu như tất cả các loại hàng hoá, sẽ không hiện thực và có thể cực kỳ tốn kém. Do đó, can thiệp của chính phủ dựa trên thông tin không hoàn hảo và thị trường không đẩy đủ sẽ chỉ giới hạn trong những trường hợp tồn tại các dạng thất bại thị trường lớn và quan trọng. Mặc dù về nguyên tắc, thuế và trợ cấp sẽ dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối ưu và làm tăng phúc lợi, nhưng trên thực tế, đa số những sự can thiệp nhằm khắc phục thất bại về thông tin lại dựa trên quyền cưỡng chế của chính phủ. Vì thế, ở nhiều nước, luật pháp yêu cầu các ngân hàng phải công khai hoá thông tin tài chính và người bán phải cung cấp thông tin về hàng hoá định bán cho khách hàng tiềm năng, và có những qui định chặt chẽ về việc công khai hoá thông tin về các loại chứng khoán được trao đổi trong công chúng.

Luận cứ cho sự can thiệp của nhà nước trong các hoạt động nhằm cung cấp thông tin là rất vững. Stiglitz (1988) đã cho rằng, thông tin cũng giống như một hàng hoá công cộng. Thứ nhất, nó không có tính cạnh tranh, vì cung cấp thông tin cho một hay nhiều người không làm giảm lượng thông tin sẵn có cho những người khác. Thứ hai, nhìn chung nó không có khả năng loại trừ, vì chi phí cận biên để cung cấp thông tin cho thêm một người rất thấp và hầu như chỉ bằng chi phí để truyền tải thông tin đó mà thôi.

Tính hiệu qủa đòi hỏi thông tin phải được cung cấp tại chi phí cận biên của việc cung cấp nó. Vì chi phí cận biên của việc cung cấp thông tin gần như bằng 0, nên khu vực tư nhân, vốn thường thu tiền cao hơn chi phí cận biên, sẽ cung cấp quá ít thông  tin. Mặc dù có rất nhiều trường hợp chính phủ can thiệp vào việc cung cấp thông tin, nhưng luận cứ để chính phủ cung cấp thông tin lại yếu hơn. Thí dụ, thay vì khu vực công cộng, khu vực tư nhân có thể cung cấp các thông tin về dịch vụ dự báo lốc khi được chính phủ tài trợ.

Thị trường bổ sung

Trong một số trường hợp, việc sản xuất một hàng hoá này đòi hỏi phải sản xuất hàng hoá bổ sung cho nó: thí dụ máy tính và các chương trình máy tính. Các công ty phần mềm chỉ nở rộ sau khi phát minh ra máy tính cá nhân. Thí dụ này về thị trường bổ sung chỉ bao gồm có hai hàng hoá. Trong một số trường hợp, nó bao gồm nhiều thị trường – và một sự phối hợp trên diện rộng. Sự can thiệp của Nhà nước trong các chương trình đổi mới đô thị và páht triển nông thôn được luận chứng trên cơ sở thất bại thị trường này. Việc đổi mới một diện tích lớn thành phố hay phát triển khu vực nông thôn, đòi hỏi phải có sự phối hợp rất lớn giữa nhiều đối tượng, bao gồm các nhà máy, người bán lẻ, chủ đất, giao thông v.v... Tương tự, phát triển khu vực nông thôn, yêu cầu phải có sự điều phối chặt chẽ giữa rất nhiều đối tượng. Nếu thị trường đầy đủ thì sự điều phối này có thể diễn ra qua hệ thống giá. Nếu thị trường không đầy đủ thì đòi hỏi phải có ai đó đứng ra làm người điều phối.

Ghét rủi ro

Là người đại diện cho toàn bộ dân cư của một nước, khu vực công cộng có thể dàn trải rủi ro đến mọi công dân của đất nước, và do đó, có một vị thế đặc thù như một nhà đầu tư. Vì lý do này, Arrow và Lind (1970) đã cho rằng, khi chính phủ đóng vai trò là nhà đầu tư, họ cần trung lập về rủi ro. Họ không nên ưa hoặc ghét rủi ro. Chính phủ thường chọn dự án trên cơ sở giá trị hiện tại ròng kỳ vọng của nó mà không tính đến những biến thiên xung quanh trung bình của giá trị hiện tại ròng. Đối với các nhà đầu tư tư nhân, những người thường ghét rủi ro, luôn tồn tại sự đánh đổi giữa phương sai và trung bình. Nếu không có vấn đề lợi dụng bảo lãnh, cố ý làm liều (moral hazard) và thị trường bảo hiểm là đầy đủ, thì các nhà đầu tư tư nhân có thể mua bảo hiểm đề phòng những thất bại thương mại và tiến hành những dự án rủi ro hơn. Nhưng các nhà đầu tư không thể bảo hiểm đề phòng những đổ vỡ thương mại và thường quay lưng lại với những dự án quá mạo hiểm. Sự thiếu vắng một thị trường bảo hiểm để phòng chống đổ vỡ thương mại và sự trung lập về rủi ro của chính phủ hàm ý rằng, một số dự án mạo hiểm có thể hấp dẫn khu vực công cộng, chứ không phải khu vực tư nhân (Arrow và Lind 1970). Nếu dự án không hấp dẫn khu vực tư nhân vì yếu tố rủi ro cao, thì việc khu vực công cộng cung cấp có thể hiểu được, cho dù dự án đó là sản xuất ra hàng hoá cá nhân.

Chi phí vốn

Trong thị trường vốn hoàn hảo và không bị bóp méo, lãi suất thị trường sẽ phản ánh chi phí của vốn đối với đất nước. Xét về phía cầu, lãi suất thị trường bằng năng suất cận biên của vốn. Xét về phía cung, nó sẽ bằng tỉ suất ưa thích tiêu dùng theo thời gian. Tuy nhiên, thuế đã gây ra một khoảng chênh lệch giữa chi phí cơ hội tư nhân và xã hội của vốn. Về phía cầu, lợi suất sau thuế thấp hơn lợi suất xã hội, tức là thấp hơn năng suất cận biên cảu vốn trong khu vực tư nhân. Về phía cầu, cũng do có thuế mà lợi suất cận biên đối với người tiết kiệm thấp hơn lợi suất xã hội, tức là thấp hơn tỷ suất ưa thích tiêu dùng theo thời gian.

Vì thế, chi phí vốn đối với khu vực công cộng, được xem như bình quân gia quyền giữa năng suất cận biên xã hội của vốn trong khu vực tư nhân và tỉ suất ưa thích tiêu dùng theo thời gian của xã hội, thường cao hơn chi phí vốn của tư nhân. Tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định, chi phí vốn đối với khu vực tư nhân có thể cao hơn chi phí vốn đối với xã hội. Thí dụ, khu vực công cộng có thể tiếp cận được những nguồn vốn rẻ, chẳng hạn như từ Hiệp hội Phát triển Quốc tế của Ngân hàng Thế giới, trong khi khu vực tư nhân thì không. Vì thế, khi khu vực tư nhân nhìn vào một dự án, họ có thể dùng tỷ suất chiết khấu cao hơn khu vực công cộng và bác bỏ dự án, chẳng hạn nếu dự án có thời gian thai nghén quá lâu. Vì những lý do đó, một số dự án có thể rất có lợi cho xã hội nhưng lại không hấp dẫn khu vực tư nhân. Trong những trường hợp đó, sự can thiệp của chính phủ thông qua việc cung cấp hoặc trợ cấp làm tăng phúc lợi xã hội.

Qui mô của dự án

Qui mô và bản chất chiến lược của dự án là một luận cứ khác cho việc cung cấp công cộng. Là người đại diện cho toàn bộ dân cư một nước, khu vực công cộng có thể có được nhiều nguồn lực hơn bất cứ một chủ thể tư nhân đơn lẻ nào. Vì thế, khu vực này có thể tiến hành những dự án lớn, chiến lược, đòi hỏi một lượng vốn đầu tư vượt quá tầm với về mặt tài chính của khu vực tư nhân. Đôi khi, các dự án lớn có thể hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài, nhưng nhiều nước lại do dự khi cho phép sở hữu của nước ngoài đối với các nguồn lực chiến lược. Cung cấp công cộng có thể là một luận cứ, ngay cả khi dự án tạo ra hàng hoá cá nhân, khi mà bản chất và qui mô của dự án khiến khu vực tư nhân trong nước không thể đảm nhận được.

Giảm đói nghèo

Sự can thiệp của nhà nước để giảm đói nghèo có thể được giải thích trên cơ sở đạo đức và chính trị. Ngay cả trong một thế giới lý tưởng của Arrow-Debreu, giải pháp đạt hiệu quả Pareto mà hệ thống thị trường phi tập trung đạt được, cũng phụ thuộc vào sự phân bổ nguồn lực ban đầu giữa các thành viên trong xã hội. Một giải pháp đạt hiệu quả Pareto có thể bất công rành rành, mang lại cho người này quá nhiều và người kia quá ít. Một tình huống cần cung cấp công cộng các hàng hoá là người nghèo  tiêu dùng tương đối nhiều hơn người không nghèo nhưng loại hàng hoá có độ co giãn theo thu nhập ít - bằng cách phân phối lại. Một vài dạng chăm sóc y tế có thể thuộc loại này. Tuy nhiên, độ co giãn theo thu nhập nhỏ không phải là cơ sở duy nhất để chính phủ can thiệp trong việc cung cấp hàng hoá và dịch vụ cho người nghèo. Chính phủ cung cấp nhiều loại dịch vụ y tế và giáo dục có độ co giãn theo thu nhập cao cho người nghèo trên cơ sở phân phối lại. Mặc dù các dự án trọng tâm vào người nghèo luôn là một ý tưởng hay, nhưng đôi khi sự thất thoát lại là không tránh khỏi về mặt kỹ thuật hoặc là cái giá phải trả về mặt chính trị cho việc giảm đói nghèo. Để có lợi cho người nghèo, có thể cần mang lại lợi ích cho cả những người không nghèo.

Hàng hoá khuyến dụng

Một luận cứ nữa cho sự can thiệp của chính phủ, cho dù không có sự thất bại của thị trường, nảy sinh từ niềm tin cho rằng, cá nhân có thể không phải lúc nào cũng hành động vì lợi ích tốt nhất của mình. Chính phủ phải can thiệp để buộc họ hành động. Việc bắt buộc thắt dây an toàn trong xe ô tô hay đội mũ bảo hiểm đối với người đi xe máy, và giáo dục tiểu học bắt buộc là những thí dụ về những hàng hoá được coi là hàng hoá khuyến dụng. Luận cứ mang tính chất phụ quyền về sự can thiệp của chính phủ khác với luận cứ về ngoại ứng hoặc thông tin trước đây. Người đi xe máy có thể biết rõ lợi ích của việc đội mũ bảo hiểm, nhưng vẫn tiếp tục đi xe mà không đội mũ. Những ai ủng hộ sự can thiệp của chính phủ thì tin rằng, cung cấp thông tin và buộc những người có “hành vi sai” phải trả giá cho bất cứ dạng ngoại ứng nào thông qua việc đánh thuế là chưa đủ. Như Stiglitz đã nói:

Những người có quan điểm phụ quyền có thể lập luận rằng, cá nhân không được phép hút thuốc, ngay cả khi họ ở trong nhà riêng của mình, và ngay cả khi đã đánh thuế để buộc người hút thuốc phải tính đến chi phí ngoại ứng mà họ gây ra cho người khác. Vai trò phụ quyền này hiển nhiên là quan trọng trong nhiều lĩnh vực, như chính sách của chính phủ đối với ma tuý và rượu (nghiêm cấm), cũgn như giáo dục bắt buộc (Stiglitz 1988, trang 81).

Sử dụng luận cứ về hàng hoá khuyến dụng để giải thích cho sự can thiệp của chính phủ là yếu ớt và gay tranh cãi. Nhiều nhà kinh tế cho rằng, không có nhóm người nào được quyền áp đặt ý muốn của mình lên nhóm người khác. Hơn nữa, họ sợ rằng, các nhóm có lợi ích đặc biệt sẽ cố gắng sử dụng chính phủ để tiếp sức cho quan điểm của họ về việc cá nhân phải hành xử như thế nào hoặc phải tiêu dùng cái gì.

Phân phối chi phí và lợi ích

Từ trình bày trên đây cho thấy, sự can thiệp tối ưu của chính phủ để xử lý thất bại của thị trường rõ ràng cần phải phân tích kỹ lưỡng. Ngay cả về lý thuyết thì việc chính phủ cung cấp cũng không nhất thiết phải là một phương án được ưu tiên đẻ khắc phục thất bại của thị trường. Liệu chính phủ cung cấp có khả năng làm tăng phúc lợi nhiều hơn bất kỳ giải pháp nào hay không, điều đó còn phụ thuộc vào hàng loạt các điều kiện, bao gồm:

·        Các sắp xếp về mặt thể chế.

·        Các điều kiện pháp lý, điều tiết và chính trị.

·        Hoàn cảnh bên ngoài, vốn thay đổi từ nước này sang nước khác, và trong phạm vi một nước cụ thể từ năm này sang năm khác.

·        Các vấn đề về phân phối và chiến lược.

Suy cho cùng, sự can thiệp tối ưu đối với một nước nào đó, phần lớn là vấn đề nhận định chủ quan.

Các công cụ được triển khai trong cuốn sách này có thể giúp cho việc đánh giá xem, liệu sự can thiệp của chính phủ có được đảm bảo, và liệu khu vực công cộng có nên tiến hành dự án hay không. Cách tiếp cận cơ bản dựa vào việc xem xét dự án đồng thời từ nhiều giác độ: quan điểm tư nhân, quan điểm của chính phủ, quan điểm của các đối tượng hữu quan chính, và quan điểm của xã hội. Nhà phân tích cũng cần biết rõ về việc phân phối chi phí và lợi ích của dự án giữa các nhóm đối tượng đó. Tận dụng tối đa các thông tin hàm chứa trong sự khác biệt giữa giá kinh tế và giá tài chính, giữa luồng kinh tế và luồng tài chính, các nhà phân tích có thể ước tính được chi phí và lợi ích của dự án, bên cạnh nhiều vấn đề khác nữa, trên quan điểm của chủ thể dự án, tác động ngân sách của dự án, và lợi ích ròng mang lại cho xã hội. Vì thế, những công cụ này có thể giúp cho việc xác định tính chất nghiêm trọng cảu các ngoại ứng gắn liền với một dự án cụ thể. Thứ hai, chúng có thể giúp xác định giá trị bằng tiền cho lợi ích của dự án sản xuất hàng hoá công cộng, và do đó, giúp cho việc xác đinh được thiết kế dự án tối ưu và cách can thiệp tối ưu của chính phủ. Thứ ba, nó giúp cho việc ước tính lượng trợ cấp hoặc thuế cần thiết để đưa dự án tới điểm tối ưu xã hội. Cuối cùng, chúng có thể giúp cho việc đánh giá xem sự khác biệt giữa chi phí và lợi ích xã hội và tư nhân có phải là kết quả của những thất bại thị trường hay sự bóp méo chính sách.

Thí dụ, xét một dự án tạo ra các hàng hoá công cộng không có tính cạnh tranh và không có khả năng loại trừ. Sự khác biệt giữa dự án sản xuất hàng hoá cá nhân và dự án sản xuất hàng hoá công cộng là sự phân phối chi phí và lợi ích giữa các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội. Trong trường hợp hàng hoá cá nhân, lợi ích cũng như chi phí, trừ thuế, sẽ dồn về cho chủ thể dự án. Trong trường hợp hàng hoá công cộng, chủ thể dự án sẽ chịu chi phí, nhưng xã hội nói chung sẽ hưởng lợi ích. Nếu dự án tạo ra hàng hoá công cộng thuần tuý, thì lợi ích mang về cho xã hội nói chung, nhưng chi phí lại do cơ quan thực hiện hay chính phủ phải chịu, thông qua việc chuyển giao nguồn lực cho cơ quan thực hiện. Trong trường hợp này, phân tích tài chính cho thấy dự án không đứng vững, trong khi phân tích kinh tế lại có thể cho thấy dự án hết sức đáng có. Trái lại, một dự án sản xuất hàng hoá cá nhân cho thấy, cả lợi ích và chi phí đều chủ yếu dồn về cơ quan thực hiện. Trừ thuế và các loại méo mó khác, sự khác nhau giữa các luồng tài chính và kinh tế có thể không đáng kể. Dự án có ngoại ứng lớn là trường hợp ở giữa, với một số lợi ích hoặc chi phí dồn về cho cơ quan thực hiện, nhưng có những lợi ích hoặc chi phí lớn lại dồn sang cho các thành viên khác trong xã hội. Bảng 1.A.1 biểu thị dưới dạng biểu một sự phân phối chi phí và lợi ích giả thuyết của một hàng hoá công cộng thuần tuý.

Bảng 1.A.1. Phân phối giả thuyết chi phí và lợi ích của hàng hoá công cộng

Khoản mục

Chủ thể dự án

Chính phủ

Khác

Xã hội

Lợi ích

0

0

150

150

Chi phí

(80)

0

0

(80)

Trợ cấp

80

(80

(20)

(20)

Lợi ích ròng

0

(80)

130

50

Nguồn: Các tác giả

Trong trường hợp này, người cung ứng chịu toàn bộ chi phí, nhưng không nhận được phần thù lao bằng tiền cho bất cứ khoản lợi ích nào, vì họ không thể thu tiền từ hàng hoá đó. Lợi ích có thể mang về cho một nhóm đối tượng nào đó, hay nhóm ”khác” là những người không nhất thiết phải chịu tất cả chi phí của dự án. Người cung ứng, tức chủ thể dự án, cần được trợ cấp để có thể tồn tại. Kết quả là, có tác động ngân sách tiêu cực bằng 80. Đến lượt mình, chính phủ cần tăng thuế một khoản tương ứng, và trong quá trình đó đã tạo ra một khoản tổn thất vô ích là 20, được thể hiện như một chi phí cho nhóm “khác”. Như cột cuối cùng đã thể hiện, dự án tạo ra một lợi ích gộp là 150 và lợi ích ròng là 50. Cần lưu ý rằng, nếu dự án sản xuất hàng hoá tư nhân thì trừ khoản tỏn thất vô ích ra, còn chi phí và lợi ích kinh tế sẽ hoàn toàn bằng nhau. Sự phân phối lợi ích và chi phí giữa các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội sẽ không giống nhau. Nếu chúng ta chỉ nhìn vào cột cuối cùng thì sẽ không thể nói được là hàng hoá này là hàng hoá công cộng hay cá nhân.

Bằng cách tận dụng tối đa các thông tin ẩn chứa trong sự khác nhau giữa giá tư nhân và giá xã hội, và giữa luồng tư nhân và luồng xã hội, những công cụ đã được trình bày trong cuốn sách này sẽ cho phép chúng ta xây dựng được những biểu thể hiện sự phân phối chi phí và lợi ích giữa các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội. Khi đó, những biểu này sẽ cho những thông tin quí giá có thể định hướng cho quyết định trao dự án cho khu vực công cộng hay tư nhân.

Tóm tắt

Thất bại thị trường và vấn đề công bằng cho ta luận cứ để chính phủ can thiệp vào việc sản xuất hàng hoá và dịch vụ. Không thể đánh giá trước xem liệu chính phủ có nên can thiệp không, và dạng can thiệp nào là phù hợp đối với từng trường hợp cụ thể, hoặc ngay thậm chí đối với cả một dạng tình huống. Những nhận định như thế phải mang tính đặc thù cho từng nước và từng trường hợp, và phải được tiến hành cho từng tình huống một. Tuy nhiên, trong mọi trường hợp, nhà phân tích trước tiên phải xác định thất bại thị trường cụ thể nào đang ngăn cản khu vực tư nhân không sản xuất được lượng hàng hoá và dịch vụ tối ưu xã hội. Thứ hai, họ phải lựa chọn sự can thiệp nào có nhiều khả năng nâng cao phúc lợi nhất. Thứ ba, trong chừng mực có thể được, họ phải chỉ ra được xã hội sẽ có lợi hơn khi có sự tham gia của chính phủ, tức là họ phải đánh giá được chi phí và lợi ích của sự tham gia của chính phủ và chứng minh được lợi ích lớn hơn chi phí. Trường hợp chính phủ cung cấp hàng hoá và dịch vụ là sự can thiệp mạnh nhất trong trường hợp hàng hoá công cộng. Bảng 1.A.2 liệt kê những luận cứ phổ biến nhất cho sự can thiệp của chính phủ và các dự án thường được sử dụng để xử lý các dạng thất bại thị trường cụ thể hạơc vì mục tiêu công bằng.

Bảng 1.A.2. Luận cứ và thí dụ về sự can thiệp của hcính phủ

Luận cứ

Thí dụ về cách can thiệp

Thí dụ về dự án

Độc quyền tự nhiên

Đấu thầu đặc quyền kinh doanh, điều tiết, cung cấp

Cấp nước, điện

Ngoại ứng

Thuế và trợ cấp, điều tiết, cung cấp

Kiểm soát ô nhiễm, giáo dục

Hàng hoá công cộng

 

 

Khó loại trừ

Cung cấp

Đường bộ nông thôn, y tế công cộng

Không nên loại từ

Trợ cấp, cung cấp

Nghiên cứu và khuyến học, cung cấp thông tin

Thất bại về thông tin

Điều tiết, thuế và trợ cấp, cung cấp

Thị trường vốn, bảo hiểm

Thị trường không đầy đủ

Cung cấp, trợ cấp

Phát triển nông thôn, các kênh tín dụng đặc biệt

Phân phối lại

Cung cấp, trợ cấp

Điện khí hoá nông thôn, quỹ đầu tư xã hội

Hàng hoá khuyến dụng

Điều tiết, cung cấp

 

Nguồn: Các tác giả

Trọng tâm của cuốn sách này là đánh giá sự đóng góp của dự án vào phúc lợi. Tuy nhiên, các công cụ phân tích của cuốn sách có thể soi sáng cho câu hỏi liệu xã hội có được lợi hơn nếu khu vực tư nhân hoặc công cộng đảm nhận dự án. Cụ thể, bằng cách kết hợp phân tích tài chính, kinh tế, và ngân sách và đánh giá nguyên nhân và độ lớn của sự khác biệt giữa ba khía cạnh này, cuốn sách đã cho phép nhà phân tíh đưa ra được những nhận định có đủ thông tin về tác động của thất bại thịt rường và chính sách kinh tế đến các luồng tài chính và kinh tế của dự án. Bằng cách sử dụng những thông tin này, nhà phân tích có thể xem lại câu hỏi, liệu dự án nên thuộc về khu vực tư nhân hay công cộng, và liệu chính phủ cung cấp có phải là một phương án ưu tiên hay không.

1. Về phương pháp tính toán tổn thất phúc lợi do độc quyền, xem bài viết cho hội thảo của Harberger (1954) và phần mở rộng của Cowling và Mueler (1987). Ferguson (1988) đã tổng kết nhiều nghiên cứu về vấn đề này. Cần lưu ý rằng, tiến bộ kỹ thuật đã cho phép sự tồn tại của thị trường cạnh tranh trong những lĩnh vực mà trước đây được coi là độc quyền tự nhiên, chẳng hạn như viễn thông.

2. Peltzman (1971) đã đưa ra một định đề rằng, các nhà quản lý doanh nghiệp nhà nước tối đa hoá sự hậu thuẫn chính trị. Lý thuyết của ông mô tả rằng, doanh nghiệp nhà nước sẽ đặt giá thấp hơn mức giá tối đa hoá lợi nhuận, cử tri sẽ trả giá thấp hơn những người không phải cử tri, và doanh nghiệp nhà nước sẽ ít có xu hướng phân biệt giá hơn doanh nghiệp tư nhân. Bằng chứng từ các nước công nghiệp đã ủng hộ lý thuyết của Peltzman và cho thấy doanh nghiệp Nhà nước có xu hướng đặt giá thấp hơn độc quyền tư nhân bị điều tiết, ít có sự phân biệt giá hơn, và việc điều chỉnh mức giá cũng ít xẩy ra hơn (Moore 1970; Peltzman 1971).

Nguồn: Phân tích kinh tế các hoạt động đầu tư Công cụ phân tích và ứng dụng thực tế (sách tham khảo). Tác giả: Pedro Belli, Jock R.Anderson, Howard N.Barnum, John A.Dixon, Jee-Peng Tan. Người dịch: Vũ Cường.

(11161 Lượt xem)

CÁC TIN BÀI KHÁC:
Ngôn ngữ Ngôn ngữ
English (United States) Tiếng Việt (Việt Nam)
Hoạt động nghiên cứu khoa học Hoạt động nghiên cứu khoa học
Tin hoạt động khoa học tháng 07 năm 2018 (13/8/2018)

Tin hoạt động khoa học tháng 06 năm 2018 (9/7/2018)

Tin hoạt động khoa học tháng 05 năm 2018 (11/6/2018)


Số lượt truy cập Số lượt truy cập
18037451